[摘要] 中共 办公厅和国务院办公厅近日联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）。
中共 办公厅和国务院办公厅近日联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）。
中国国土资源部部长姜大明透露，改革试点的主要任务包括四个方面：一是完善土地征收制度，解决征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度，解决农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题。三是改革完善农村宅基地制度，解决农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题。四是建立兼顾国家、集体、个人的土地 分配机制，合理提高个人。
据悉，试点将在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择，封闭运行，确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。《意见》的发布，标志着我国农村土地制度改革即将全面展开。
土地作为农民重要的财产，是城镇化进程中必须认真对待，妥善处理好的重大问题。农村土地的改革目标，党的十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。这是农村土地制度改革的方向和任务。
早在上世纪80年代初，国家和各级 对加强和规范乡镇企业及农村土地利用有过不少积极探索，但农村土地的问题直到进入21世纪仍未得到有效解决，而且，随着新型城镇化的快速推进，许多问题甚至被放大了。从法规制度上看，矛盾缘起是1998年实施修订后的《土地管理法》。该法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第63条规定，“农民集体 的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这意味着，农民不能再像过去那样，凭借自己的土地财产权利，自主地参与工业化、城市化进程了。随着城镇化过程中经济社会的飞速变化，这种规定已经失去了它的实际意义。
另一方面，《宪法》规定，土地 权不得买卖，但土地使用权可以依法有偿使用，具体办法由国务院另行制定。1990年，国家出台了国有土地有偿使用管理条例，但集体土地有偿使用的办法，始终没有制定。1998年的《土地管理法》事实上限制了集体建设用地进入市场，严格地说是有违于宪法精神的。这也是近十几年来关于农村土地的矛盾与冲突全面上升的根本原因。
在市场经济大背景下，集体建设用地市场广泛存在，也十分活跃，禁止集体建设用地进入市场是费力不讨好的事情，宜疏不宜堵的改革势在必行。不过，建立城乡统一的土地制度改革难度仍然很大，难就难在当前还存在着法律障碍、理论障碍和制度障碍。这其中，根本、深层次的难题，是 管理部门承担经营土地职能，集“裁判员”和“运动员”于一身，在市场上与民争利。
我国的 经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，以历史视角看，它对城市土地市场化改革，对工业化和城镇化进程，都发挥了积极作用。但是，随着发展环境的变化， 经营土地制度的弊端已经日益凸显，成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍，它使得保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针难以落实，导致 与民争利，产生社会分配不公的弊端。同时，这种土地财政，导致 行为扭曲，增加了 信用危机和财政金融风险。
如何改变这一局面，《意见》给出了明确的方向指示。在笔者看来，这一改革试点的推进，还需强调五个问题：一是亟须进行修改相关法律的准备工作，《土地管理法》、《城市房地产法》、《物权法》等法律的相关论述，都要进行相应的符合宪法精神的修改。
二是要从理论上研究设定公有制条件下的土地产权体系，要明确界定土地产权的类别，以及各类产权所具有的权能。
三是应积极推进国家规划体系和规划体制改革，整合各部门规划，统一为国土规划，作为国家的中长期规划。规划体系和规划体制改革切实到位，规划就可以成为实施空间用途管制的 依据。
四是大力推进农村基层治理结构的改革。集体建设用地进入市场，必须同时理顺集体组织内部的利益分配关系。而加大农村基层组织治理结构改革的力度，则成当务之急。
五是农村土地制度改革要寻找合适的条件和时机，稳步推进。建立城乡统一的土地市场牵涉许多相关的配套制度改革，如：财税体制改革、投融资体制改革、户籍制度改革等。这种重大的、具有全局意义的改革，需要遵循法定程序，谋定后动，谨慎推进。
基于以上可见，《意见》将试点完成的时间定为2017年，而2017年将召开党的十九大，2018年将进 府换届，这是一个值得关注的时间节点。党的十九大或十九大产生的 委员会，或将提出关于机构改革方案的建议，由2018年换届后的新一届 实施。在此之前，实施重大的机构改革都不是佳时机。据此判断，要进行土地制度的根本性改革，在2018年以后全面展开或是好选择。
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